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地方财政增长及其困境

发布时间:2021-10-14 18:31:15 阅读: 来源:柱塞阀厂家

地方财政增长及其“困境”

地方财政增长及其“困境” 更新时间:2010-10-8 6:41:49   一定时期内地方财政增长与该时期地方经济发展水平、公共需求、财税分配制度等密切相关。首先,改革开放以来,我国经济高速增长,经济总量由1978年的3645.2亿元,增加到2009年的335352.9亿元,年均增长9.9%,创造了中国经济发展奇迹,这为地方财政增长提供了前提和可能。其次,1998年所确立的公共财政改革取向,特别是近些年来民生财政的实践,已使地方财政从小而窄的活动范围,拓展至大而宽的社会公共需要,强力的支出需求拉动,客观上需要地方政府必须不断地做大财政蛋糕。第三,1994年中央与地方财政关系框架的设计,选择了渐进式改革路径,即基数+增长的模式,这种激励增长的约束机制,倒逼着地方政府必须不遗余力地增长,从而促使地方财政收入规模不断扩大。第四,现行的行政考核制度,主要信奉着对上不对下的基本取向,迫使地方政府竞相追逐GDP,这样地方财政也在不知不觉中步入了财政经济主义的循环。所有这些都驱动着地方财政收支规模不断增长。

1995年2009年,全国地方财政收入年均增长20.8%。在数据采集的14个年度内,1年在一位数区间增长,6年在10%20%区间增长,7年在20%30%区间增长。持续的高速增长,客观上做大了地方财政蛋糕。1994年地方财政收入仅为2311.6亿元,到2009年则提高到32580.7亿元,年均增加2018亿元,15年间增长了13.1倍。地方财政规模的扩大,相应增强了地方政府中观调控支付能力,确保了政权运行、公教人员工资发放和重点、法定支出,较好地化解了体制转轨和结构调整中的矛盾和问题,弥补了市场失灵和缺陷,促进了地方经济社会的平稳运行。

面对后金融危机时代的巨大冲击,地方财政收入依然表现出强劲的增长态势。今年上半年,地方财政收入增速高达26.5%,预计全年收入总量有望突破四万亿。

事实上,增长与发展具有不同的内涵。增长发展,只有有发展的增长才具有可持续性。置身于地方视角,同样感受到地方财政增长的烦恼,并未享受到增长的快乐,有时甚至步入了增长的极限,也在不知不觉中陷入了增长困境:

第一,地方财政出现了超能力增长。地方财政收入GDP增长的高弹性,较好反映出这一特征。1995年2009年,地方平均水平为1.40,14个年度中5年小于1,3年约等于1,6年大于1,总体水平大于1。这意味着地方财政的增长能力,不是构建在适度规模基础上,而是超现实、超可能的汲取。同样,地方支出财政GDP增长弹性,平均水平为1.43,也属于上述情况。上述增长是仅就地方财政预算内而言的,若将预算外、体制外的政府收入因素考虑在内,则属于超水平分配。这种竭泽而渔式的增长,客观上加重了宏观税负,伤害了微观经济运行的基础,影响着地方财政的可持续发展。

第二,地方财政出现了低质量增长。2003年2009年,地方一般非税收入由1572.1亿元增加到6445.2亿元,年均增长26.5%,比同期一般预算收入、税收收入增幅高4.4和5.4个百分点;非税收入占一般预算收入的比重也由16%提高到19.8%。非税收入的来五去五特性,使地方财政的含金量大打折扣,也就是通常所说的数字财政与财力财政之间的矛盾。如果考虑到弄虚作假等不规范行为,如拉税转税、先征后返、寅吃卯粮等,则地方财政增长质量就会进一步降低。这种不实的增长,制约着地方财政增长的有效性。

第三,地方财政出现了行政性增长。相对于经济性增长而言,这种增长模式缘于现行的财政体制压力、地方政府间竞争和政绩考核制度。特别是1994年的分税制财政体制,选择了增量改革路径,较好确保了地方既得利益。但随着时间的推移,这种渐进式改革也表现出一定的累退性,即大量选择共享税模式,使得基数越垫越高,而环比增量的增长越来越有限,这样地方政府就在不知不觉中步入了保基数之战,陷入了基数+增长的体制陷阱。实地调查发现,在地方政府的某些县乡层级,为了确保完成上一年度的基数,自上而下层层分解指标任务,不惜牺牲生态资源环境,过分招商引资,甚至弄虚作假,形成了较为典型的行政主导性增长模式。这些华丽的数字,不只是虚化了地方财政规模,最终降低的还是地方政府公共产品供给能力。

第四,地方财政出现了负债性增长。1994年分税制改革时,构想了较为完善的地方税体系,而后十多年不断进行的共享、暂停、取消等项改革,使得地方税税源日渐枯竭。目前,中央税为4个,地方税为8个,中央与地方共享税为7个。数量上,地方税可观,而实际上地方税收入规模仅占全国的6.9%。地方税体系的缺失,地方政府事权的无限度扩大,加剧了地方财政收支矛盾。《预算法》虽明令禁止地方政府发债,实际上存在着大量变相的融资举债行为,特别是近几年地方政府融资平台雨后春笋般地出现,加剧了地方财政风险。据高盛的估计2010年,2009年底中国地方政府负债高达7.38万亿元,占GDP总量的23%,较2008年同期增长70.4%,按6%的年息计算,2010年地方政府至少要付出4428亿元利息。按财政部科研所的估算2009年,2008年底地方债务总余额在4万亿元以上,其中:直接债务超过3万亿元,约占地方财政收入的136.4%。地方财政增长的负债化现象,造成了代际间不平衡,制约了地方经济社会的可持续发展。

第五,地方财政出现了依赖性增长。1994年2009年,全国地方财政支出由4038.2亿元增加到60593.8亿元,年均增长19.8%。而地方财政自给能力,则由1993年的1.02演化为2009年的0.53,16年间下降了48%,年均降幅0.03个百分点。地方财政支出的这种高依赖性增长,源于中央政府的各类补助。1995年2009年,中央对地方的补助数额由2532.9亿元增加到28695.4亿元,年均增长16.8%。以2009年为例,地方财力的59%来自中央财政的三税返还、财力性转移支付和专项转移支付。特别是形形色色的各类专项,占三项转移支付总量的43.3%,囊括了经济社会的方方面面,这些专项资金自下而上申报,自上而下通过部门条条链条向下传递,且各部门自制办法、自定标准、独立运行,并要求层层配套,而到了财力拮据的县乡级,配套大多流于形式,只能是上级给多少钱办多少事不完全供给地方公共产品,到最后就是县均每年迎接多达数十次的各类监督审计检查。地方性资源配置的中央政府统一安排,抹杀了居民丰富多彩的消费偏好,导致公共产品供给的低效率。地方财政这种依赖性增长,虚增了地方财政规模,妨碍了地方财政的可持续发展。

上述实证分析表明,当前地方财政的某些层级陷入了增长的两难选择:过分激励的棘轮作用机制,超出了帕累托改进的余地;过分行政性干预的增长,违背了财政经济规律。发展是硬道理,日益演进为增长是硬道理。地方财政某些有增长而无发展的增长、有收入而无财力的增长、单纯为增长而进行的被增长,破坏了增长的真实性、可靠性,加重了纳税人的经济社会负担,恶化了生态、资源和环境,弱化了政府财政再分配能力,加剧了地方财政风险,扰乱了财政分配秩序。因此,从增强地方财政增长的有效性出发,实现有发展的硬增长,是十二五时期贯彻落实科学发展观的首要任务。

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